發(fā)布時間：2018-12-03 來源于：廣東廣信君達律師事務(wù)所王春平、何柳
一、案情概述
2014年12月，廣州市A鎮(zhèn)政府在處理違法建設(shè)活動的過程中，向A鎮(zhèn)供電所送達了一份《關(guān)于協(xié)同查處違法建設(shè)的函》，請求供電所對包括原告譚XX房屋在內(nèi)的6棟違建進行停電。在接到該函件后，供電所即對前述6棟房屋進行了停電處理。
事后，譚XX以A鎮(zhèn)供電所所屬B供電局為被告，向B區(qū)人民法院提起了民事訴訟，請求恢復(fù)供電。B區(qū)人民法院駁回了譚XX起訴，認為該案屬于行政訴訟。隨后，譚XX以B供電局為被告向廣州市鐵路運輸?shù)谝环ㄔ海ㄏ路Q“鐵路一院”）提起了行政訴訟，鐵路一院以該案不屬于行政訴訟受案范圍為由駁回了原告起訴。譚XX不服一審裁定向廣州市鐵路運輸中級人民法院（下稱“鐵路中院”）提起上訴，經(jīng)過審理，鐵路中院維持了一審裁定，駁回譚XX上訴。
二、法律評析
1、在查處違建過程中供電局是否有義務(wù)協(xié)助政府部門實施斷電？
《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（下稱“《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》”）第六十四條、第六十五條分別規(guī)定了鄉(xiāng)村規(guī)劃區(qū)外和鄉(xiāng)村規(guī)劃區(qū)內(nèi)對違章建筑的執(zhí)法部門，即縣級以上人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。在此基礎(chǔ)上之上，一些地方人民政府根據(jù)實際情況細化了執(zhí)法內(nèi)容，除《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》所規(guī)定的責(zé)令停止建設(shè)、限期改正、罰款、限期拆除、沒收實物外，增加了要求供水、供電、供熱企業(yè)協(xié)助執(zhí)法等內(nèi)容。如《海口城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第六十九條規(guī)定：“違法建設(shè)單位或者個人以及施工單位接到停止施工通知書后拒不停止施工的，由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門告知電力、水務(wù)行政主管部門；電力、水務(wù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)通知供電、供水企業(yè)停止為其提供施工用電、用水”?！吨楹＝?jīng)濟特區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第八十三條規(guī)定：“市城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者城市管理行政執(zhí)法部門可以通知供電、供水部門停供施工用電、用水，有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)協(xié)同實施”。《鄭州市城鄉(xiāng)規(guī)劃管理條例》第七十條規(guī)定：“市、縣（市）、上街區(qū)人民政府依法作出停水、停電決定后，應(yīng)及時書面通知供水、供電單位停止對違法建設(shè)工程的供水、供電；供水、供電單位應(yīng)當(dāng)立即依照相關(guān)法規(guī)或者合同規(guī)定，停止供水、供電”?！渡钲诮?jīng)濟特區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察條例》第四十八條規(guī)定：“規(guī)劃土地監(jiān)察機構(gòu)實施強制拆除時，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際需要，通知交通運輸、公安、市場監(jiān)管、城市管理、消防、醫(yī)療衛(wèi)生等部門以及物業(yè)管理、通訊、供水、供電等單位派員到場協(xié)助實施強制拆除。有關(guān)部門和單位在收到協(xié)助執(zhí)行通知書后，應(yīng)當(dāng)派員到場并按照規(guī)定履行各自的職責(zé)”。
因此，在相關(guān)地方性法規(guī)作出明確規(guī)定的情形下，供電企業(yè)有義務(wù)配合政府部門對違章建筑實施斷電。但需要注意的是：各地方性法規(guī)對于有權(quán)要求斷電的主體均作出了明確的規(guī)定，供電企業(yè)在接到相關(guān)停電通知時應(yīng)審慎核查發(fā)出通知部門是否是地方性法規(guī)規(guī)定的有權(quán)作出停電決定的部門。
具體到本案，根據(jù)廣州市人民政府辦公廳發(fā)布的《關(guān)于強化查控違法建設(shè)工作責(zé)任制的實施意見》（穗府辦〔2011〕29號）第（二）條規(guī)定，供水、供電等部門是協(xié)助查控違法建設(shè)的協(xié)作責(zé)任主體；第 （二十）條規(guī)定，供水、供電等部門不得向違法建筑供水、供電等，在接到相關(guān)執(zhí)法部門函告后，應(yīng)當(dāng)在24小時內(nèi)對違法建設(shè)工程采取停水、停電措施。根據(jù)《廣州市違法建設(shè)查處條例》第十五條、《廣州市人民政府關(guān)于嚴查嚴控違法建設(shè)的通告》（穗府〔2015〕30號）第四條規(guī)定，電力企業(yè)等生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)不得向違法建設(shè)當(dāng)事人提供臨時性或者永久性服務(wù)。又根據(jù)《關(guān)于強化查控違法建設(shè)工作責(zé)任制的實施意見》（穗府辦〔2011〕29號）第（七）條、第（二十）條規(guī)定，供電部門有權(quán)對違法建設(shè)工程采取停水、停電措施。
本案中，A鎮(zhèn)政府系《關(guān)于強化查控違法建設(shè)工作責(zé)任制的實施意見》規(guī)定的有權(quán)作出停電決定的行政主體，在其對違法建設(shè)進行查處過程中要求供電所配合的情況下，供電所有義務(wù)進行配合。
2、供電局是否行政主體，協(xié)助政府部門實施斷電是否行政行為？
《行政訴訟法》第二條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為”?！缎姓V訟法》第二十六條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關(guān)是被告。……行政機關(guān)委托的組織所作的行政行為，委托的行政機關(guān)是被告”。《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》（下稱“《行政訴訟法解釋》”）第二十條規(guī)定：“法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)行使行政職權(quán)的行政機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)或者其他組織，超出法定授權(quán)范圍實施行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以實施該行為的機構(gòu)或組織為被告。沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，行政機關(guān)授權(quán)其內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)或者其他組織行使行政職權(quán)的，屬于行政訴訟法第二十六條規(guī)定的委托。當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以該行政機關(guān)為被告”。
據(jù)此，行政訴訟的被告應(yīng)為作出行政行為的行政機關(guān)或法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織。
供電局雖稱“局”，但已非行政機關(guān)，而是企業(yè)。最高人民法院研究室《關(guān)于對<關(guān)于查處竊電行為有關(guān)問題的請示>答復(fù)意見的函》第三條明確：“電力法第六條第二款規(guī)定：‘縣級以上地方人民政府經(jīng)濟綜合主管部門是本行政區(qū)域內(nèi)的電力管理部門，負責(zé)電力事業(yè)的監(jiān)督管理?？h級以上地方人民政府有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負責(zé)電力事業(yè)的監(jiān)督管理。’也就是說，自該法1996年4月1日生效施行之日起，原來各級政府中實行政企合一的電力局（或稱供電局、電業(yè)局等）依法不再享有行政監(jiān)督管理職權(quán)，而改由各級人民政府的經(jīng)貿(mào)委行使該職權(quán)，電力局成為單獨的電力企業(yè)”。由此可見，早自1996年《電力法》頒布實施，根據(jù)國家對電力行業(yè)實行政企分開的改革要求，包括A鎮(zhèn)供電所及其所屬B供電局在內(nèi)的電力企業(yè)已不再具有行政職能和享有行政職權(quán)，不再是行政機關(guān)。
供電局亦非法律、法規(guī)或規(guī)章授權(quán)的組織。最高人民法院研究室《關(guān)于對<關(guān)于查處竊電行為有關(guān)問題的請示>答復(fù)意見的函》第二條明確：“雖然供電活動屬于合同法規(guī)定的民事活動，但鑒于供電活動的特殊性和電力管理制度的傳統(tǒng)，電力法對供電企業(yè)和用戶的權(quán)利義務(wù)又作了一些特別規(guī)定。例如，第三十二條規(guī)定：‘戶用電不得危害供電、用電安全和擾亂供電、用電秩序。對危害供電、用電安全和擾亂供電、用電秩序的供電企業(yè)有權(quán)制止’。第三十三條規(guī)定：‘供電企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照國家核準的電價和用電計量裝置的記錄，向用戶計收電費。供電企業(yè)查電人員和抄表收費人員進入用戶，進行用電安全檢查或者抄表收費時，應(yīng)當(dāng)出示有關(guān)證件。用戶應(yīng)當(dāng)按照國家核準的電價和用電計量裝置的記錄，按時交納電費；對供電企業(yè)查電人員和抄表收費人員依法履行職責(zé)，應(yīng)當(dāng)提供方便。’這些規(guī)定屬于特別法的規(guī)定，與合同法不相抵觸”。
由此可見，《電力法》等法律法規(guī)賦予供電企業(yè)的權(quán)利雖然與《合同法》等民事法律中規(guī)定一般的民事權(quán)利有些微區(qū)別，但其乃是基于供電活動的特殊性和電力管理制度的傳統(tǒng)所作的特別規(guī)定，無論是《電力法》第三十二條、《電力設(shè)施實施條例》第四條、《電力設(shè)施實施條例實施細則》第四條等，本質(zhì)上都是法律、法規(guī)、規(guī)章賦予電力企業(yè)保護其電力設(shè)施產(chǎn)權(quán)以維護電力運行安全的民事權(quán)利，并非行政職權(quán)；電力企業(yè)根據(jù)上述條文行使民事權(quán)利也非行政行為。
雖然前述條文還規(guī)定了電力企業(yè)可以采取法律、法規(guī)或政府授權(quán)的其他必要手段，但是此處的其他手段也僅是基于電力企業(yè)作為民事主體所享有的物權(quán)等民事權(quán)利而允許其采取的私法上的手段（如《物權(quán)法》第三章“物權(quán)的保護”所規(guī)定的手段），而并非行政法意義上的行政行為。
而且，從《電力設(shè)施實施條例實施細則》第四條的規(guī)定看，電力企業(yè)可以對危害電力設(shè)施的行為予以制止，勸其改正、責(zé)其恢復(fù)原狀、強行排除妨害，責(zé)令賠償損失（也就是進行私力救濟）；也可以請求有關(guān)行政主管部門和司法機關(guān)處理（也就是尋求公力救濟）。既然允許電力企業(yè)尋求公力救濟，就意味著電力企業(yè)所采取的勸其改正、責(zé)其恢復(fù)原狀、強行排除妨害，責(zé)令賠償損失等措施都不具有行政強制力，也就都不是行政行為。
因而，供電局既非行政機關(guān)，也非法律、法規(guī)或規(guī)章授權(quán)的組織，不是行政主體，其在政府部門查處違建過程中根據(jù)要求協(xié)助實施斷電的行為實質(zhì)上應(yīng)系行政協(xié)助行為，并非行政行為。
三、經(jīng)驗啟示
基于上述案例及其分析，在查處違建過程中，供電局有義務(wù)依法協(xié)助政府部門對違法建設(shè)實施斷電，該行為的性質(zhì)應(yīng)屬于行政協(xié)助行為，并非行政行為，相關(guān)法律后果應(yīng)由作出停電決定的政府部門承擔(dān)。
對于相關(guān)行政相對人來講，在訴諸法律途徑時一定要找對主體和路徑，避免告錯對象和走錯道路，造成不必要的麻煩和損失。
而對于供電企業(yè)而言，在接到政府部門的協(xié)助要求時，首先應(yīng)審慎核查該政府部門是否具備作出停電決定的主體資格；其次應(yīng)要求政府提供正式的書面公文，并妥善保管，在遇到類似案件時，應(yīng)及時向法院提交前述公文，以便法院查明事實、厘清權(quán)責(zé)、作出正確判斷。