發(fā)布時間：2018-10-11 來源于：廣東廣信君達侓師事務(wù)所楊超男
隨著我國綜合實力的不斷增強，在幾次大規(guī)模的國際突發(fā)實踐中，中國政府均作出迅速反應(yīng)，安全撤離海外僑胞。2011年被外交部領(lǐng)事司司長黃屏稱為“撤僑年”，中國先后從埃及、利比亞、日本等國家撤出47000多名僑胞，尤其是2011年2月22日持續(xù)至3月5日的利比亞撤僑，將我國駐利比亞公民35860人全部撤離回國。1歷次撤僑行動反映了中國政府“以人為本，執(zhí)政為民”的理念，同時也是海外護僑制度的實踐檢驗。撤僑行動作為一種保護海外公民權(quán)益的特殊方式，涉及到國際法、國際關(guān)系、海外應(yīng)急救援等多領(lǐng)域理論和實踐問題。通過對中國利比亞撤僑的回顧分析，有助于對中國海外公民權(quán)益保護路徑的檢驗，特別是在當前“一帶一路”倡議深入實施的背景下，如何正確處理海外公民保護與國家間關(guān)系具有積極意義。
一、撤僑中的國際法規(guī)則
國際法上的屬人管轄原則構(gòu)成了國家對居住在外的僑胞進行管轄的法律基礎(chǔ)。公民擁有一國的國籍，對國籍國有效忠的義務(wù)，同時，國家也對該公民承擔保護的義務(wù)，即使該公民在他國領(lǐng)土之上，當其合法權(quán)益遭到損害時，國籍國有權(quán)予以保護。2國際法保障國籍國對其在外公民行使管轄權(quán)，正如《奧本海國際法》指出的，在他國領(lǐng)土之上的外國人“仍然受他們本國的保護，根據(jù)這一普遍承認的國際法的習(xí)慣規(guī)則，每一個國家對于在國外的本國公民享有保護的權(quán)力”。
國籍國對其在外公民行使屬人管轄權(quán)的基本方式是外交保護和領(lǐng)事保護，二者都是在國際法許可的范圍內(nèi)通過和平的方式要求對方當事國承擔國際法義務(wù)。正因如此，外交保護和領(lǐng)事保護都有其合理性與局限性。合理性在于它們能夠最大限度避免國家間關(guān)系的沖突，避免對主權(quán)國家的干涉，同時也為僑胞提供了國家的支持，有利于在國際法框架內(nèi)和平維護國家利益；局限性就在于海外僑胞面臨的突發(fā)事件有時難以通過外交保護和領(lǐng)事保護解決，如嚴重升級的恐怖襲擊事件、地區(qū)政局動蕩等。為有效保護海外僑胞，在實踐中，美國、英國、法國、俄羅斯等國家都授權(quán)海軍執(zhí)行護僑、撤僑任務(wù)，通過武力護僑的方式救助本國僑胞。4 2006年，以色列和黎巴嫩發(fā)生武裝沖突，美國調(diào)遣海軍陸戰(zhàn)隊第二十四海軍陸戰(zhàn)隊遠征部隊在黎巴嫩近海部署了大約2400名海軍陸戰(zhàn)隊員，以及大約3000名水兵和美國海軍硫磺島遠征打擊小組，專門從事撤離行動。在2006年7月到8月的三個星期內(nèi)，美國成功撤離了約1.5萬名僑胞。
2014年，印度在也門騷亂中通過軍事撤僑行動成功撤離4000多名印度僑胞。由于撤僑行動都是在國籍國軍事力量的支持和保護下開展的，有時還伴有對當?shù)貨_突的軍事介入，因此并不屬于外交保護和領(lǐng)事保護的范疇。那么，軍事撤僑行動的國際法基礎(chǔ)是什么？
在屬人管轄原則之下，國際法理論發(fā)展出了“國民保護原則”。所謂的“國民保護原則”是指基于保護或救援本國國民的目的而對國民住在國進行軍事干涉。這種類型的行動與所謂的“人道主義干預(yù)”有一些相似之處，即二者都涉及使用武力來防止另一國境內(nèi)的本國公民個人或群體受到額外傷害。5不同之處在于，國際法上的人道主義干涉是“為了阻止或反對在第三國境內(nèi)發(fā)生對最基本人權(quán)的大規(guī)模侵犯（特別是大規(guī)模的屠殺和種族滅絕行為）而使用武力，盡管受害者并非屬于干預(yù)國的國民，同時也不存在權(quán)威阻止，尤其是聯(lián)合國安理會的合法授權(quán)”。6簡而言之，人道主義干涉是為了保護他國領(lǐng)土內(nèi)的人口免受大規(guī)模侵犯人權(quán)行為的傷害，而國民保護則是對他國境內(nèi)的本國國民的保護。理論上認為，國民保護原則必須符合三個標準：
第一，本國國民面臨的傷害緊急而且危險；
第二，所在國不原或不能提供保護；
第三，保護措施以保護本國公民免受傷害為限。７
國民保護原則允許通過軍事干預(yù)保護本國在外公民，因此被視為撤僑、護僑等海外突發(fā)事件應(yīng)急機制的合法性基礎(chǔ)。
然而，國民保護原則在保護本國的同時，也可能面臨“干涉他國內(nèi)政”的控訴。因此，包括《聯(lián)合國憲章》在內(nèi)的國際法文件并沒有將其納入，它更多地作為一種國際習(xí)慣或者習(xí)慣性國家實踐而存在。悉數(shù)各國歷次軍事撤僑行動，雖然少數(shù)國家對撤僑行動提出反對，但大多數(shù)國家還是承認或容忍了這種活動。同時，軍事撤僑行動也并不違反《聯(lián)合國憲章》第2.4條和第51條的精神。憲章第2.4條要求“各會員國在其國際關(guān)系上不得使用威脅或武力，或以與聯(lián)合國宗旨不符之任何其他方法，侵害任何會員國或國家之領(lǐng)土完整或政治獨立”。軍事護僑的目的是保護本國在外國民，將處于危險境地的本國國民撤離到安全環(huán)境，不構(gòu)成對他國領(lǐng)土或政治獨立的侵犯。憲章第51條肯定了國家面對武力攻擊時的自衛(wèi)權(quán)。本國在外國民屬于本國利益的延伸，國家負有保障國民安全的絕對義務(wù)。從這個角度，軍事撤僑行動可以解釋為一種有限度的國家自衛(wèi)。
同時，我們也必須看到，海外突發(fā)事件情況復(fù)雜，軍事撤僑行動如果不能合理控制在必要限度內(nèi)，容易越界成為干涉他國內(nèi)政、損害他國主權(quán)的軍事行為。因此，必須審慎對待，正確處理國家責任與軍事撤僑之間的關(guān)系。尤其在當前的國際環(huán)境下，隨著中國走出去戰(zhàn)略的實施，海外利益不斷拓展，保護能力還不夠健全。中國的崛起給西方主導(dǎo)的國際體系帶來了挑戰(zhàn)，同時與其他發(fā)展中國家在對外貿(mào)易和投資領(lǐng)域存在一定的競爭關(guān)系。歐美在非洲有重要的戰(zhàn)略利益，將非洲視為后院，中國利益在非洲的存在和發(fā)展觸及了西方大國在非洲的既得利益，引起他們的集體抵制。而中國在對外投資方式和管控方式上，存在對當?shù)乩娴那治g，引起部分當?shù)貒业牟粷M情緒。中國維護和拓展海外利益，要同時處理好中國自身發(fā)展與亞非拉發(fā)展中國家發(fā)展之間的關(guān)系，在互利共贏的基礎(chǔ)上，增進互信，才能實現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。
二、撤僑中祖籍國的責任與限度
在全球化背景下，盡管國家之間相互依賴程度提高，國際法人本化空前發(fā)展，保護人權(quán)成為全人類的共識，超越了地區(qū)和國界的限制，但威斯特伐利亞體系以來的主權(quán)國家觀念并沒有發(fā)生根本改變，“受到全球化挑戰(zhàn)的恰恰只是國家在國際法上行使主權(quán)的方式和能力發(fā)生了顯著變化。從這個意義上講，國家在行使主權(quán)時更多以為這一種‘責任’，這種責任不但體現(xiàn)在國內(nèi)層面，而且體現(xiàn)在國際層面，及必須對整個國際社會的公共秩序和整體利益負責。”8在撤僑行動中，可以從人權(quán)和主權(quán)兩個角度對國家責任進行解構(gòu)。
首先，從人權(quán)的角度，自二戰(zhàn)結(jié)束以來，隨著《聯(lián)合國憲章》和國際核心人權(quán)公約的陸續(xù)通過，人權(quán)的國際保護逐漸成為國際法的重要內(nèi)容。從國際人權(quán)法規(guī)定的內(nèi)容來看，人權(quán)保護確立的一個核心原則是，保護領(lǐng)土和管轄范圍內(nèi)的一切人的人權(quán)是一種國家義務(wù)。“為了實現(xiàn)國際人權(quán)法的目的，國家— —主要由其政府代表— —負有首要義務(wù)”。9國家如果肆意踐踏人權(quán)，或者發(fā)生內(nèi)戰(zhàn)、動亂，人權(quán)狀況急劇惡化或即將發(fā)生對人權(quán)的嚴重侵犯，在該國家不能或不愿保護本國人民的情況下，“這一責任就落到國際社會肩上，由國際社會利用外交、人道主義及其他方法，幫助維護平民的主權(quán)和福祉。”10因此，國家保護人權(quán)使其國際法上的一項義務(wù)，基本人權(quán)在任何情況下都不容侵犯，否則就構(gòu)成國家在國際法上的國家責任，國際社會或個別國家可以提出譴責、經(jīng)濟制裁甚至軍事介入。
其次，從主權(quán)的角度，一國屬地管轄范圍之內(nèi)的人權(quán)應(yīng)首先由該主權(quán)國家予以保障。也就是干預(yù)和主權(quán)問題委員會在《保護的責任》中明確提出的“國家主權(quán)意味著責任”。11國際社會和其他國家都不能以人權(quán)為借口對其他國家主權(quán)肆意干涉，人權(quán)并不高于主權(quán)，因為沒有主權(quán)的國家，無法在國際社會中獲得平等地位，不具備維護人權(quán)的基本條件。由此，在保護人權(quán)和維護主權(quán)之間，需要一個合理的平衡。軍事撤僑行動的目的是保護本國海外公民亦即保護本國的國家利益，但需要維持在合理的限度內(nèi)，不能繞過聯(lián)合國的授權(quán)，以撤僑為借口對他國進行軍事介入，否則就構(gòu)成了對他國主權(quán)的侵犯，違法了國際法，擾亂國際秩序。開展軍事撤僑首先必須遵守國際法規(guī)則，包括聯(lián)合國憲章、國際海洋法、國際人權(quán)法、國際人道法等，此外，其合法性前提必須建立在以下基礎(chǔ)之上：
（1）本國公民的生命面臨來自于恐怖襲擊或政治動亂的嚴重威脅，東道國政府無力或不愿采取有效措施消除威脅；
（2）和平手段已經(jīng)全部用盡或者使用和平手段并無合理可能性；
（3）軍事行動以保護或救助本國國民為限；
?。?）遵守比例原則，即軍事行動與所要消除的危險相稱；
?。?）本國國民營救成功，軍事行動立即停止；
?。?）向安理會報告軍事行動的原因、步驟。12
除此之外，在援救過程中也必須注意對東道國、過境國主權(quán)的尊重，不能違法其國內(nèi)法。如果東道國政府陷入癱瘓無法提供有效配合，軍事護僑也必須以營救本國公民危險，不能介入其國內(nèi)紛爭，更不能使用武力，除非是因為受到武力攻擊而進行自衛(wèi)。
三、撤僑中的應(yīng)急處置機制
在2011年的撤僑行動中，中國政府用了12天時間，成功撤出35860名海外公民，在這一過程中，應(yīng)急救援機制發(fā)揮了很大功效。國家啟動了領(lǐng)事保護機制和部長級聯(lián)席會議制度。國務(wù)院設(shè)立了以張德江副總理為總指揮的應(yīng)急指揮部，戴秉國國務(wù)委員協(xié)助，負責組織協(xié)調(diào)撤離和安全保障工作。外交部聯(lián)合國資委、交通運輸部、商務(wù)部、公安部、民航總局等有關(guān)部門聯(lián)合協(xié)調(diào)各方面工作。中國交通部發(fā)出緊急通知，要求國內(nèi)所有交通部門與中國民用航空總局合作，一旦返回中國，為撤離人員提供高效服務(wù)。
在本次歷史上最大規(guī)模的撤僑行動中，中國政府通過路、海、空三條路徑撤離中國僑胞。路徑包括：僑胞乘坐從陸路撤出利比亞，前往利比亞—埃及邊界附近的圖魯克，然后通過埃及城市薩魯姆進入埃及。中國駐埃及大使館組織了100多輛公共汽車在埃及的薩勒姆等待運送可能的疏散人員。中國民航總公司派出了第一架專機前往利比亞首都的黎波里，以便于2月23日將撤離人員送回中國。同時，中國民用航空總局向埃及、希臘、馬耳他、突尼斯、約旦、蘇丹和土耳其派遣了航班，這些國家是大部分撤離人員的中轉(zhuǎn)站。從3月1日起，中國民航每天派出20個航班，包括中國航空、南方航空、東方航空和海南航空（見表1）。此外，中國外交部還協(xié)調(diào)其他國家的飛機援助撤離。解放軍空軍還向利比亞部署了四架貨機，將撤離人員轉(zhuǎn)移到蘇丹首都喀土穆。通過中國駐外使館的協(xié)調(diào)，希臘向班加西派遣了七艘包機，馬耳他提供特許船只運送中國公民到其港口城市瓦萊塔。中國遠洋運輸公司和中國海運公司派遣船舶參與海路撤離。最后，中國人民解放軍海軍派出一艘在亞丁灣執(zhí)行護航任務(wù)的護衛(wèi)艦保護船只返航。
在利比亞撤僑行動中，可以看出中國在海外護僑機制建設(shè)方面的主要成績：一是在世界各國使領(lǐng)館建立了應(yīng)急保護機制。外交部于2006年5月成立了領(lǐng)事保護司，并于2007年8月升格為領(lǐng)事援助與保護中心，以便整合資源，提升協(xié)調(diào)行動能力。該中心負責為居住在國外的中國公民提供領(lǐng)事保護和援助，并發(fā)布預(yù)警和相關(guān)信息。目前，雖然中國的領(lǐng)事保護制度剛剛起步，但取得了較快發(fā)展，到2012年底，已有91個駐外領(lǐng)事機構(gòu)，191個外國駐中國內(nèi)地領(lǐng)事機構(gòu)。駐外領(lǐng)事機構(gòu)在歷次撤僑中發(fā)揮了關(guān)鍵作用；其二，國務(wù)院應(yīng)急指揮部在協(xié)調(diào)多部門聯(lián)動方面發(fā)揮了重要作用，啟動了部長級聯(lián)席會議制度，外交部、商務(wù)部、國資委、公安部、民航總局等部門通過首次大規(guī)模撤僑積累了協(xié)作救援經(jīng)驗，為探索建立更為科學(xué)的海外突發(fā)事件應(yīng)急救援機制打下堅實基礎(chǔ)。
1《外交部領(lǐng)事司司長黃屏談“中國領(lǐng)事保護工作”》，人民網(wǎng)：http://fangtan.people.com.cn/GB/147550/16891776.html訪問時間：2018年1月6日。
2林燦鈴：《論華僑權(quán)益的法律保護》，載《暨南學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2014年第11期。
3[英]勞特派特：《奧本海國際法：第1卷第1分冊》，北京：中國大百科全書出版社1995年版。
4林燦鈴：《論華僑權(quán)益的法律保護》，載《暨南學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2014年第11期。
5Ruys, T., The 'protection of Nationals' Doctrine Revised. Journal of Conflict and Security Law, 2008(13).
6[瑞士]羅伯特·科布爾：《論人道干涉》，載《紅十字國際評論》2003年第849期，第119頁。
7Waldock, H., The Regulation of the Use of Force by Individual States in International Law.Recueil Des Cours, 1952. 2.
8李伯軍：《不干涉內(nèi)政原則研究——國際法與國際關(guān)系分析》，湘潭：湘潭大學(xué)出版社2010年版，第272-273頁。
9孫彥：《論國際人權(quán)法下的國家義務(wù)》，載《法學(xué)評論》2001年第2期。
10李伯軍：《論我國開展武裝撤僑行動的法律問題》，載《法治研究》2012年第12期。
11邱桂榮：《聯(lián)合國人權(quán)領(lǐng)域改革及其影響》，載《現(xiàn)代國際關(guān)系》2007年第7期，第31-35頁。
12[意]安東尼奧·卡塞斯：《國際法》，北京：法律出版社2009年版，第487-488頁。
13Zerba, S.H., China's Libya Evacuation Operation: a new diaplomatic imperative--overseas citizen protection.Journal of Contemporary China, 2014. 23(90).